5分鐘談民權(5 mins in Democracy):誰真正掌握行政呢?談雙首長制度


左邊圖內兩人為法國總統歐蘭德(實權,外交)與英國伊莉莎白二世女王(虛權),代表國家元首;右邊為法國總理瓦爾斯(掌握內政,法國總統任命)以及英國首相卡麥隆(擁有完整行政權,國會多數黨議員,通常為多數黨領袖),代表政府首腦;中間為具有國家元首以及政府首腦身分的美國總統歐巴馬
雙首長制度,起源於法國第五共和,其原因出自於法國在第三與第四共和採用內閣制度,並未能有效掌握出多數黨掌握國會議席局面,也因為多黨林立,難以成立政黨內閣,所以經常面臨倒閣,拖累到行政,乃至國家效率降低。

因此第五共和憲法,在時任總統戴高樂主導下,成為雙首長制度。雙首長制度就是總統以及國會議員由人民直選,總統掌握外交,內政交給總理,但重點是總理角色,總理帶有憲政上的緩衝目的,但總理為總統直接任命,如果總統與國會多數黨為同一黨,那麼總統就可以任命自己所屬意的總理組閣,此為強總統模式。如果總統與國會多數黨屬於不同黨,那麼總統可能就要任命國會多數黨認同的總理,此為弱總統模式,而總理以及閣員不需要有國會議員身分,由總理組閣的內閣對國會負責,此為因應法國政治狀況作出的修正。

而孫中山先生的制度呢?現行中華民國憲法下,其制度與法國雙首長制度類似,但是除了五院外型外,其實與孫中山的構想差異甚大。

孫中山先生對於國家政府制度,第一、主權在民原則,要維持民主制度,人民要能夠管理國家體制以及法律。第二、權能區分原則,人民要管理國家,因此就有了政權,所謂政權就是選舉、罷免、創制和複決。在地方人民直接行使,在中央透過國民大會。而中央就是治權,治權分成五個,分別為行政、立法、司法、考試以及監察,其五院對於國民大會負責,總統以國家元首身分掌握行政,是否需要行政院長作為幕僚,孫中山先生並未明說。在法律上,由於法律是專業知識,將西方的國民代表以及立法權分開,立法交給專業之立法院組成,國民大會可以透過創制以及複決管理立法。 以上為本次的五分鐘談民權,我們下次見。

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