5分鐘談民權(5 mins in Democracy):權力分立在「分」甚麼?

權力分立(Separation of powers)的概念,具體分為立法、行政、司法三權,起源於法國學者孟德斯鳩(Montesquieu),在其著名著作「論法的精神」所提出,孟德斯鳩觀察英格蘭王國的運作,提出要避免來自政府利用國家的權力,來壓迫人民,最好的辦法就是以權力分立,使得三權間彼此制衡,以確保人民的自由。

而在十八世紀歐美民主革命後,美國的國父們依據孟德斯鳩的三權分立思想,建立了三權制衡的政府,將國家權力,立法交給國會、行政交給總統、司法交給聯邦最高法院,三權間彼此制衡。法國部分,雖然法國因為革命波盪,沒有建立起三權制衡的政府,但在法國人權宣言(Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789)第十六條指出:『一個社會如果其權利的保障未能獲得保證,而且權力的分立亦未能得到確立,就根本不存在憲法。』(Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution.)所以孫中山先生曾經在『吳宗慈著「中華民國憲法史前編」序』一文中表示:「憲法者,國家之構成法,亦即人民權利之保障書也。四千年之帝制,易為民主,於是中華民國出現於世界,民國約法亦同時產生,此四萬萬人民公意之表示也。」這句話解釋了憲法,也解釋了憲政主義,所謂的憲政主義,就是透過制定憲法,表述全體國民建立民主國家之意思,並藉此明定人民的權利,不受國家違法之侵害。

孟德斯鳩雖然提倡了三權分立思想,只有提倡三權間如何制衡,但是三權間如何運作以及功能如何分配,其實在孟德斯鳩的著作當中都沒有明確表示,一切都源自於憲政的慣例。對於此一問題民初到現在臺灣的法學者,由於當年近代中國繼受以及留學法律的國家主要是德國以及美國(部分留學國為日本,但是在第二次大戰前,日本也是德國法律的繼受國,戰後憲法理論又受到美國影響),本次透過整理學者論文,來說明一下歐美的三權分立的發展狀況。

美國的三權分立原理:「形式論」(Formalism)以及「功能論」(Functionalism) 
形式論以及功能論的論點源於美國聯邦最高法院對於美國權力分立劃分的解釋,所謂形式論的取向,是認為行政、立法以及司法三權間權限應該要劃分清楚,當涉及憲法未規定事項時,則應當區別清楚是屬於三權間,何種國家機關之權限,除非憲法允許,不容許三權間混合,強調「絕對的」權力分立,放棄政府效能,保障人民權利優先。

相反的,功能論就是與形式論的思維相反,其強調政府效能,在確保三權間彼此制衡,且不侵害三權間彼此核心領外內,允許三權間可以彈性彼此混合,並不強調立法權必定要國會行使、行政權必定需要政府行使、司法權必定要法院行使,允許在面對特定事項時,將三權間彈性設計。其用意在制衡以及效能間尋求最佳的平衡點。

德國的三權分立原理:「功能最適」理論(Funktionell-rechtlicher Ansatz)
德國的功能最適理論,根據德國聯邦憲法法庭見解,是根據德國基本法第20條第2項,國家權力源於國民依據選舉以及公投,經過行政、立法、司法三個國家組織機關加以行使。根據此一條文意思,國家權力應區分為行政、立法、司法三個功能,此為『功能性權力分立』,並經由行政、立法、司法三個國家機關加以行使,此為『組織性權力分立』。

而所謂功能最適主義,就是依據國家的功能依據其『特性』,由特定機關,依據其機關組織結構、權限行使方式以及決策方式,最有可能以及最適當做出做適合決定之機關,尤其加以行使。

最先採用是1984年德國聯邦政府未經國會允許同意美國中程飛彈以及飛彈潛艇部屬德國境內案,法院認為根據功能最適主義,外交事務集中於聯邦國會手中,違反功能最適主義,除了基本法規定外,外交事務最適合機關為聯邦政府。

固然德國聯邦最高法院後續在個案中認為,針對全國性建設案以及教科書細節規定,國會不應該干涉過多,細節性以功能最適來看是屬於聯邦政府行使最為適當,但聯邦憲法法庭並未對此判斷方式作具體審定方式。

而功能最適原理的產生,其用意是行政、立法、司法三權間劃分,端賴憲法對於三權間如何派分,當涉及某一事務時,由該國家機關基於其功能最為適當,由該機關行使,避免某一機關權限過大侵害到其他國家機關的權限。

結論
從上述看來,美國以及德國雖然在維持『權力分立』大原則在於保障人民權利,避免國家機關過度膨脹壓迫到人民權利,與現在兩岸狀況相反,中國大陸狀況是在中國共產黨高壓統治以及龐大經濟建設下,使得行政權過於擴大,乃至整個政府組成只有一個行政權存在;臺灣則是在解嚴後,過度強調民意政治以及具體落實法治國原則,反而使得現在單一國會的立法院權限過於膨脹,可以依據特定黨團意思,以削減預算和人事同意權方式去打擊其他行政、司法、考試、監察四個平等地位國家機關。

但不管是美式權力分立解釋或者德式權力分立解釋,不外乎有兩點要掌握,第一點憲法對於各個國家機關權限如何認定;其次、涉及事務分配時如何劃分,如果憲法已經明確認定特定職權,則歸屬於該機關;若無,則應該以該事項性質依據國家機關功能,由該機關行使最為適當。

例如說:針對全國性公共建設案細節規定,由行政機關來行使最為適當;而針對法律內容是否違反憲法,相較於立法機關,具有特定審理程序以及法學專業的司法機關最為適當。但在進行功能分配同時,仍應注意不得違背現在國家法治國原則,國家組織以及計畫仍應該要提出給予立法機關審議,而且在劃定機關權限時,削弱或者搶奪其他機關核心權限,此一回歸就是憲政主義的精神。
Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789:https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/declaration-des-droits-de-l-homme-et-du-citoyen-de-1789

孫文,吳宗慈著「中華民國憲法史前編」序:http://sunology.yatsen.gov.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi?o=dalldb&s=id=%22EY0000003747%22.&searchmode=basic

臺北政府的司法院大法官釋字613號解釋之林子儀大法官協同意見書的註釋1:https://www.judicial.gov.tw/FYDownload/uploadfile/C100/613%E9%83%A8%E5%88%86%E5%8D%94%E5%90%8C%E6%84%8F%E8%A6%8B%E6%9B%B8_%E6%9E%97%E5%A4%A7%E6%B3%95%E5%AE%98%E5%AD%90%E5%84%80_.pdf

蔡宗珍,我國憲法解釋中的權力分立圖像,憲政時代,第40卷第4期

林子儀,憲政體制與機關爭議之釋憲方法之應用美國聯邦最高法院審理權力分立案件之解釋方法,憲政時代,第27卷第4期

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