監察院對我國憲政上貢獻?:論監察院在釋字案貢獻以及監察院權限強化


南京市舊立法院與監察院共同辦公區

監察院被孫中山先生提倡以來,由於與西方法學界主流三權分立相悖,所以常常受到傳統學說上詆毀,認為要消滅、回歸國會組織或者成為行政機關下的政風組織。

孫中山先生一開始對於監察權獨立是有兩方面而來,一來是對於國會制度的不信任,認為國會議員濫用監察權,壓制行政機關,使得行政效能低落,二來認為司法機關是處理人民間的糾紛,而監察機關是要處理公務員的懲戒。

無可避免,孫中山先生這兩個見解都與當年他受到英美法系的習慣影響,在英美法下,並不像歐陸法系以公、私二元制加以區分,而人民以及州可以作為訴訟實體對於國家提起訴訟。而民國初年,我國主要立法者以及臨時約法制定者,都是以留學日本的革命志士以及官僚居為主流,此也與清末以來,派遣多名留學生遠赴日本留學而得結果,像是戴季陶先生、宋教仁先生都是留學日本的法學者,而日本的法政又是學習德、法兩國而來,尤其在普法戰爭後,德國戰勝法國,又使日本大量輸入德國法學。

德國以及日本,在第一次大戰時期,太有強烈威權化以及鞏固皇權存在,雖然保有議會制度,以及國家對於人民有所侵害基本權,要以法律有所依據。但是在行政訴訟上,不欲人民提起對國家訴訟,行政訴訟上又多偏袒行政機關。跟英美法系強調人權保障以及訴訟救濟下,就顯得格格不入。

所以在孫中山先生去世之後,雖然國民黨北伐勝利後建立國民政府,試行五院制。監察委員除了原本彈劾權外,國民政府又賦予其審計權、糾舉權以及糾正權。但是對於是否要糾彈兼懲戒下,又發生爭執。所以懲戒權一直在司法以及監察兩院間搖擺,而且對於人事監督權,監察院又與行政機關首長相互爭執,是否一律公務員有違法失職就送監察院處分,還是僅需在部分些微事件上,行政機關長官具有內部管理權,無需一律送監察機關進行彈劾。

因為監察機關細節上處理不明,在制憲之時就引發過張君勱先生為首力主內閣議會制度派以及國民黨國民大會代表間爭執,最後變成折衷說。立法院帶有美國眾議院性質,人民依照人口比例制選出,行政院對立法院負責;相反的,監察院帶有美國參議院性質,由縣市議會議員間接選出,且具有考試院以及司法院人事同意權,這種不倫不類狀況。此一狀況在臺北司法院大法官釋字第76號,依據制憲者意志上來解釋,就可以突顯這個衝突,該解釋文意旨為:「國民大會、立法院、監察院等同民主國家之國會?」,大法官表示:「我國憲法係依據 孫中山先生之遺教而制定,於國民大會外並建立五院,與三權分立制度本難比擬。國民大會代表全國國民行使政權,立法院為國家最高立法機關,監察院為國家最高監察機關,均由人民直接間接選舉之代表或委員所組成。其所分別行使之職權亦為民主國家國會重要之職權。雖其職權行使之方式,如每年定期集會、多數開議、多數決議等,不盡與各民主國家國會相同,但就憲法上之地位及職權之性質而言,應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會。」

雖然此一解釋,在臺北政府以憲法增修條文凍結憲法本文後,廢除國民大會以及監察院改由總統提名而立法院同意後,立法院變成臺北政府唯一人民直選國會後,就已經失去效力,但是從這個解釋可以發現當年制憲上出現的憲政問題。

換個角度想:監察院作為憲政民主上最後防線 

會有這個思維,主要也是關注臺北的憲政體制而來,針對公務人員針對立法院制定法律,剝奪或減少公務員退休金行為,監察院接受陳情之後,向司法院提出大法官解釋,欲了解此一立法是否違憲。

被大法官依據釋字第14號解釋,立法院立法委員以及地方議會議員非監察權行使對象,而且監察院行使調查權非行使憲法上所賦予「彈劾、糾正與糾舉」權限,所以駁回申請大法官解釋之申請(1)。

大法官釋字第14號解釋
摘錄:...在制憲會議中,若干代表認為監察院彈劾權行使之對象應包括立法委員、監察委員在內。曾經提出修正案數起,主張將第一百零二條行政院或其各部會人員改為各院及其各部會人員,包括立法院、監察院人員在內,並將第一百零四條有關法官及考試院人員之條文刪去。討論結果,對此毫無疑義之修正文均未通過,即所以表示立監委員係屬除外。若謂同時,復以中央公務人員字樣可藉解釋之途徑,使立監委員包括在內,殊難自圓其說。在制憲者之意,當以立監委員為直接或間接之民意代表,均不認其為監察權行使之對象。....


對此臺灣的李念祖大律師對此很憤恨不平,發表專文表示,監察院從中華民國行憲以來以及解嚴後,根據人權以及行政機關違法濫權上貢獻了四十四件司法院大法官解釋案,為何這次無法申請大法官解釋(2)。

 中華民國臺灣地區戒嚴時,監察院提起大法官解釋:
 中華民國臺灣地區解嚴後,監察院提起大法官解釋:
其實此一憲政危機,給了一個另類思考,與其老是糾結在監察院是否要彈劾官吏,而監察院應該在多一個憲法上憲政守護者的身分。

其實此一提起大法官解釋會遭到駁回,也是傳統通說上,認為當前國會,也就是立法院之立法委員,是人民授予立法權之民意代表,因此根據釋字第14號解釋,監察院既然無法對於民意代表進行彈劾,當然對於立法院行使職權之爭議,針對立法委員可能訂立違背憲法之法律,無法提起大法官解釋。除非是人民對於該法律提出創制案(但目前臺灣公民投票制度發起有條件限制),或者在立法院三讀通過後,行政院在送達十日內,提出覆議,方能救濟。

但這樣就變成一個憲政詭譎跡象,立法委員一定超然無瑕疵,不會違背憲法以及一般法律原則,不會辜負選民的期待?立法委員所修訂的法案,不會藉由立法侵害人民的權利,如果真的無瑕疵,為何納粹德國可以藉由立法去屠殺猶太人?袁世凱可以藉由國會議員的力量,修改中華民國約法下的憲政體制,公然稱帝?

古人知道人有所瑕疵,所以要好好向聖人學習,成為道德無瑕疵,為了公益服務之人,公務員就是要為了人民所服務。因為經驗上人有所瑕疵,會為了私誼而操弄政治,奪取私利,最令人畏懼不是明顯的壞人,而是藉由法律奪取公益的政客。

所以英國哲學家羅素才會說:所有的政治是受一個笑臉惡魔鼓舞的,這個笑臉惡魔教唆那些充滿活力和敏捷機智的人為了金錢、權力或理論的利益而去擺佈和折磨謙恭順從的民眾。」(3)


在政治以及法律領域上,監察院可以成為憲法上的守護者,如果拔除立法委員的民意代表身分,成為嚴謹的立法制定與審查機關,監察院可以對於立法委員之有爭議法案,提出司法解釋,對於違法失職德立法委員,可以進行糾彈,作為憲法上的守護者,彌補司法機關站在中立公正審判第三方之不足。

在針對公益性以及在行政訴訟上無特定損害之行政機關權限濫用上,應該賦予監察院有行政訴訟上機關訴訟之地位,可以依據對於行政機關行使糾正與糾舉權,提出行政訴訟,以救濟司法制度之不足。

而針對全國政府機關內的政風組織,應該回歸監察院管轄,作為監察機關的外派分駐。本編是覺得,站在對人民權利保護上和在行政機關效率交雜間,唯有無瑕疵的行政,才能塑造受人民信任的政府。尤其在現在中國大陸,對於地方偏遠地區,許多當地仕紳以及官僚,在地方有所影響力的時候,反而會變成「土皇帝」。雖然在落實民主化後,地方議會可以彌補跡證此一不足,但議員也是由當地選出,很難想像會不會跟地方政府成為「共犯組織」,此一問題在臺灣也十分嚴重。

結論

許多民運人士老愛爭執政府架構以及權限分配,其實都沒有想到權力分立本意,傳統上是為了國家權力過度集中侵害人民權利,在現代憲政更帶有政府效能下,權力的分配是對於國家性質不同,將某一事物在憲法上分配給某一機關加以行使,但機關根據組織上以及權力上行使該權力,仍應受到憲法以及一般法律原則拘束,人民基本權利保障仍是憲法上最重要之考量。

若人民與人民間權利有所衝突,國家機關就要作出衡量,且不能過度侵害一方之權利。而行政機關以及立法機關在政治性考量上,其實會有過度侵害某一群體之生命、身體以及財產狀況上發生,除了透過檢察機關發動刑事上對於公務員涉及貪汙、圖利的司法追訴權外,針對侵害特定人民利益,應該要由監察院補全此一不足,針對侵害人民權利之行政計畫、決定以及立法,監察院擁有行使調查權並可提起行政訴訟和申請司法解釋。




(1)(臺北)大法官第1493次會議議決不受理案件:http://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/contents/show/1lg56slugwrqpkak

(2)李念祖專欄:監察院聲請釋憲叫做越權?:https://www.storm.mg/article/240948

(3)羅素:中國的文化問題:http://www.xys.org/xys/ebooks/others/philosophy/Russell/zhongguowenhua.txt

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