訓政的意義以及修正



「訓政」一詞,在孫中山的三民主義理論中,針對民權主義的實踐,有重大之具體意義,為何會提出訓政,並非是要讓革命黨獨攬全國統治權,而是透過兩套方法:在地方實行地方自治並選出國民代表,並由中央招集國民代表,組織國民大會,制定憲法,以邁入憲政,成為真正之民主共和國。

歷史演進及解釋

訓政之提出,最早出自於1908年的中國同盟會《革命方略》之〈軍政府宣言〉,內文謂:「第二期為約法之治。每一縣既解軍法之後,軍政府以地方自治權,歸之其地之人民,地方議會議員及地方行政官,皆由人民選舉。凡軍政府對於人民之權利義務,及人民對於軍政府之權利義務,悉規定於約法,軍政府與地方議會及人民,各循守之,有違法者,負其責任。以天下平定後六年為限,始解約法,布憲法..」,透過此段敘述,一開始並未以「訓政」為名,而是稱之為「約法之治」,而「約法」之內容,由規定人民的權利義務,作為階段性國家憲法地位之文書,並且釋放地方自治權,非由革命軍政府大權獨攬,以「軍事長官」控制地方行政權,而是透過試行選舉,成立地方政府以及地方議會。

1914年7月8日,由於民國初年的建立民國之果實,被袁世凱為首之前滿清軍閥破壞,宋教仁擬推動的三權分立內閣制,隨著宋教仁受到袁世凱刺殺而破滅,革命黨成員流亡至日本東京,於該日訂立的〈中華革命黨總章〉第五條,從革命軍起義到憲法頒布為革命時期,而革命時期根據第四條,分為:軍政時期、訓政時期以及憲政時期,而訓政時期之任務在於:「此期以文明治理,督率國民,建設地方自治。」,

於1919年《三民主義》一文中,孫中山正式對訓政理論進行解釋並回應對其之批評,其謂:『予之定名中華民國者,蓋欲於革命之際,在破壞時則行軍政,在建設時則行訓政。所謂訓政者,即訓練清朝之遺民,而成為民國之主人翁,以行此直接民權也。有訓政為過渡時期,則人民無程度不足之憂也。乃當日革命黨員多注重於民族主義,而鮮留心於民權主義,故破壞成功之後,官僚則曰人民程度不足也,而吾黨之士又從而和之,曰人民程度不足,不可以行直接民權。嗚呼!是何異謂小孩曰:「孩子不識字,不可入校讀書也。」試問今之為人父兄者,有是言乎?而革命志士自負為先知先覺者,即新進國民之父兄,有訓導之責任者也;乃有以國民程度太低,不能行直接民權為言,而又不欲訓練之以行其權,是真可怪之甚也。彼輩既承認此革命後之新國為中華民國矣,而又承認中華民國之主權在於國民全體矣,是即承認四萬萬之人民將必為此中華民國之主人矣;而今之行政首長、凡百官吏與及政客、議員者,皆即此四萬萬人民之臣僕也。既為其臣僕。而又敢公然曰:「吾之主人知識幼稚,程度太低,不可直接以行其主權也。」以是故也,予所以有訓政時期之主張;而此輩又羣起而反對之。予又試問:今之所謂志士黨人、官僚政客者將欲何為也?既不甘為諸葛亮、文天祥之鞠躬盡瘁以事其主,又不肯為伊尹、周公之訓政以輔其君,則其勢必至大者為王莽、曹操、袁世凱之僭奪。而小者則圖私害民為國之賊也。此非民國所宜有,當歸於天然淘汰之列也。觀歐洲百餘年來之政治進化,人權競爭,其始也,少數聰明才智之人以自由平等為號召,而革獨頭專制君主之命;及其成功也,則此少數人又從而行專制,其為禍更烈於君主之專制也;而大多數人又起而革此少數人之命,必至政權歸於平民而後已。今之武人官吏乘革命之賜,倖而得有高位,而不盡心民事者,勿以人民可欺,而能久假不歸也。世界潮流,天然淘汰,必無倖免者也。民國之主人,今日雖幼稚,然民國之名有一日之存在,則顧名思義,自覺者必日多,而自由平等之思想亦必日進,則民權之發達終不可抑遏,此蓋進化自然之天道也。順天則昌,逆天則亡,此之謂也。

透由上述論述,孫中山認為,於民國初年當時知識分子以及政客,大多以人民對於民主概念不足,而認為中國不適合進行民主政治,甚至建立強人政治以及恢復帝制之存在,就如同西漢之王莽、東漢之曹操以及民初之袁世凱。孫中山先表示,所謂訓政,就是革命政府應該具有「公僕」的意識,讓人民嘗試施行選舉、罷免、創制以及複決之四權,讓人民在實踐的過程中掌握民主之真諦;若不進行訓政,而直接認為人民政治水平不宜實行民主政治,那就會與西方歷史一樣,不斷的發生革命,直到真正民主權力回歸到國民時,革命的循環才會平息。

而至今日,中共依然以人民素質不夠為藉口,拒絕實踐民主憲政。然而研究全球民主憲政的實踐歷史,我們卻可以發現,無人以人民素質不足為藉口而拒絕實踐民主憲政,反而是忠實地實踐憲法對人民的承諾。隨著時代的演進,民主與人權保障,也不斷的提升其範圍與包容。正因為堅持民主憲政對人民權利保障的承諾,讓人民素質的不斷提升。


同年6月,孫中山發表《孫文學說》一書,在該書〈第六章 能知必能行〉,從歐美歷史的角度,論述訓政重要性,內文謂:『美國土地向為蠻荒大陸,英人移居於其地者,不過二百餘年。英人素富於冒險精神,自治能力,至美而後,即建設自治團體,隨成為十三州。雖歸英王統治之下,然鞭長莫及,無異海外扶餘,英國對之,不過羈縻而已。及一旦征稅稍苛,十三州則聯合以抵抗,此革命之所由起也。血戰八年而得獨立,遂建立亞美利加之聯邦為共和國。其未獨立以前,十三州已各自為政,而地方自治已極發達。故其立國之後,政治蒸蒸日上;以其政治之基礎,全恃地方自治之發達也。其餘中美、南美之各拉丁人種之殖民地,百十年來,亦先後倣美國,而脫離其母國以改建共和。然其政治進步之不如美國,而變亂常見者,則全係乎其地方自治之基礎不鞏固也。然其一脫母國統治而建共和之後,大小十九國,除墨西哥為外兵侵入,強改帝制外,無一推翻共和者。此皆得立國於新天地之賜,故能洗除舊染之污,而永遠脫離君政之治也。法國則不然,法雖為歐洲先進文化之邦,人民聰明奮厲,且於革命之前,曾受百十年哲理民權之鼓吹,又模範美國之先例,猶不能由革命一躍而幾於共和憲政之治者,其故何也?以彼之國體向為君主專制,而其政治向為中央集權,無新天地為之地盤,無自治為之基礎也。我中國缺憾之點,悉與法同;而吾人民之知識,政治之能力,更遠不如法國,而予猶欲由革命一躍而幾於共和憲政之治者,其道何由?此予所以創一過渡時期為之補救也。在此時期,行約法之治,以訓導人民,實行地方自治。惜當時同志不明其故,不行予所主張,而祇採予約法之名,以定臨時憲法;以為共和之治,可不由其道而一躍可幾。當時眾人之所期者,實為妄想;顧反以予之方略計畫為難行,抑何不思之甚也?』

從歐美民主之經驗,孫中山認為美國前身,北美十三州殖民地,由於距離英國母國有大西洋之隔,猶如新天地,透過英國移民者的冒險精神,在美國獨立革命之前,已經發展出州之地方自治之制度,受到英國母國之壓迫,則聯合抵抗,最終脫離獨立建立新國家,而由於有地方自治之經驗,因此民主共和思想發展穩定,且影響到中、南美洲拉丁國家,逐次脫離殖民母國,建立共和制度,除了墨西哥是受到外力介入而破滅;但中國情況與法國相同,法國雖然是具有歐洲民主思想發源地之一,然長年來的君主專制下的輝煌以及中央集權制度,使其在民主共和道路上挫敗甚多,中國除了有相同上述原因外,更缺乏如法國一樣民主哲學思潮之洗禮,因此需要訓政作為民主政治之實踐歷程,以作為補救。

所以孫中山再度勸告革命黨員們,『夫以中國數千年專制退化,而被征服亡國之民族,一旦革命光復,而欲成立一共和憲治之國家,舍訓政一道,斷無由速達也。美國之欲扶助菲島人民以獨立也,乃先從訓政着手,以造就其地方自治為基礎。至今不過二十年,而已丕變一半開化之蠻種,以成為文明進化之民族。今菲島之地方自治,已極發達;全島官吏,除總督尚為美人,餘多為土人所充任,不日必能完全獨立。將來其政治之進步,民智之發達,當不亞於世界文明之國,此即訓政之效果也。美國對於菲島何以不即許其獨立,而必經一度訓政之時期?此殆有鑑於當年黑奴釋放後之紛擾,故行此策也。我中國人民久處於專制之下,奴性已深,牢不可破,不有一度之訓政時期,以洗除其舊染之污,奚能享民國主人之權利?此袁氏帝制之時而勸進者之所以多也。夫中華民國者,人民之國也,君政時代則大權獨攬於一人,今則主權屬於國民之全體,是四萬萬人民即今之皇帝也。國中之百官,上而總統,下而巡差,皆人民之公僕也。而中國四萬萬之人民,由遠祖初生以來,素為專制君主之奴隸,向來多有不識為主人,不敢為主人,不能為主人者,而今皆當為主人矣。其忽而躋於此地位者,誰為為之?孰令致之?是革命成功而破壞專制之結果也。此為我國有史以來所未有之變局,吾民破天荒之創舉也。是故民國之主人者,實等於初生之嬰兒耳;革命黨者,即產此嬰兒之母也。既產之矣,則當保養之、教育之,方盡革命之責也。此革命方略之所以有訓政時期者,為保養教育此主人成年而後還之政也。在昔專制之世,猶有伊尹、周公者,於其國主太甲、成王不能為政之時,已有訓政之事。專制時代之臣僕尚且如此,況為開中國未有之基之革命黨,不尤當負伊尹、周公之責,使民國之主人長成,國基鞏固耶?惜乎當時之革命黨,多不知此為必要之事,遂放棄責任,失卻天職,致使革命事業,祇能收破壞之功,而不能行建設之業,故其結果不過僅得一中華民國之名也。悲乎!』,在此孫中山二度強調,革命黨應該如中國歷代著名宰相一般,扶持名為「人民」之君主,而非搶奪其地位。

而1920年11月9日,中華革命黨更名為中國國民黨,在〈中國國民黨總章〉中第三條表示:「軍政時期 此期以積極武力,掃除一切障礙,奠定民國基礎;同時由政府訓政,以文明治理,督率國民建設地方自治。」,原本的訓政時期,納入軍政時期並行,革命階段變為「軍政(兼訓政)、憲政」兩階段。

同月同日,孫中山在〈訓政之解釋〉演講表示,『「訓政」二字,我須解釋。本來政治主權是在人民。我們怎麼好包攬去作呢?其實,我們革命就是要將政治攬在我們手裏來作。這種辦法,事實上不得不然。試看民國已經成立了九年,一般人民還是不懂共和的真趣,所以迫得我們再要革命。現在我不單是用革命去掃除那惡劣政治,還要用革命的手段去建設,所以叫做「訓政」。這「訓政」好像就是帝制時代用的名詞,但是與帝制實在絕不相同。須知共和國皇帝就是人民,以五千年來被壓作奴隸的人民,一旦抬他作起皇帝,定然是不會作的。所以我們革命黨人應該來教訓他,如伊尹訓太甲樣。我這個訓字,就是從伊訓上「訓」字用得來的。』,孫中山在這個演講只是對「訓政」二字,進行名詞解釋,說明其選字來源,以及就是由革命政府「訓練」人民在地方自治框架下,掌握民主真諦。

然在1923年1月29日所發表〈中國革命史〉,孫中山具體論述訓政應當所做之事,其表示:「第二為過渡時期,在此時期內,施行約法(非現行者),建設地方自治,促進民權發達,以一縣為自治單位,每縣於敵兵驅除戰事停止之日,立頒布約法,以規定人民之權利義務,與革命政府之統治權。以三年為限,三年期滿,則由人民選舉其縣官。或於三年之內,該縣自治局已能將其縣之積弊掃除如上所述者,及能得過半數人民能了解三民主義而歸順民國者,能將人口清查,戶籍釐定,警察、衛生、教育、道路各事照約法所定之低限程度而充分辦就者,亦可立行自選其縣官,而成完全之自治團體。革命政府之對於此自治團體,祇能照約法所規定,而行其訓政之權。俟全國平定之後六年,各縣之已達完全自治者,皆得選代表一人,組織國民大會,以制定五權憲法,以五院制為中央政府,一曰行政院,二曰立法院,三曰司法院,四曰考試院,五曰監察院。憲法制定之後,由各縣人民投票選舉總統;以組織行政院;選舉代議士,以組織立法院;其餘三院之院長,由總統得立法院之同意而委任之。但不對總統及立法院負責,而五院皆對於國民大會負責。各院人員失職,由監察院向國民大所彈劾之;而監察院人員失職,則國民大會自行彈劾而罷黜之。國民大會職權,專司憲法之修改,及制裁公僕之失職。國民大會及五院職員,與夫全國大小官吏,其資格皆由考試院定之。此為五權憲法。憲法制定,總統議員舉出後,革命政府當歸政於民選之總統,而訓政時期於以告終。

由上述所述,以一縣為單位,公布訓政約法,確定人民權利義務以及與革命政府之關係,並於三年內完成縣行政長官之選舉,以及地方基本民政事務,於全國平定後六年,格縣選舉國民代表一人,以組織國民大會,將革命政府變成五院制政府並草擬制定憲法,當憲法制定以及中央五院總統選出後,革命政府解散,將中央執政權歸於總統。

而為何有以上規劃呢?此為根據民國初年政治失敗而來,其對於三權分立以及認為組織國會則完成民主政治之民初錯誤而來,孫中山批評表示:『(二)軍政時期及訓政時期,所最先著重者,在以縣為自治單位;蓋必如是,然後民權有所託始,主權在民之規定,使不至成為空文也。今於此忽之,其流弊遂不可勝言。第一,以縣為自治單位,所以移官治於民治。今既不行,則中央及省,仍保其官治狀態,專制舊習,何由打破?第二、事之最切於人民者,莫如一縣以內之事,縣自治尚未經訓練,對於中央及省,何怪其茫昧不知津涯。第三、人口清查,戶籍釐定,皆縣自治最先之務。此事既辦,然後可以言選舉,今先後顛倒,則所謂選舉,適為劣紳、土豪之求官捷徑,無怪選舉舞弊,所在皆是。第四、人民有縣自治以為憑藉,則進而參與國事,可以綽綽然有餘裕。與分子構成團體之學理,乃不相違;苟不如是,則人民失其參與國事之根據,無怪國事操縱於武人及官僚之手。以上四者,情勢顯然,臨時約法,既知規定人民權利義務,而於地方制度,付之闕如,徒沾沾於國家機關,此所謂合九州之鐵鑄成大錯者也。;(三)訓政時期,先縣自治之成立,而後國家機關之成立。臨時約法,適得其反,其謬已不可救矣。然即以國家機關之規定論之,惟知襲取歐美三權分立之制,且以為付重權於國會,即符主權在民之旨;曾不知國會與人民,實非同物。況無考試機關,則無以矯選舉之弊;無糾察機關,又無以分國會之權;馴致國會分子,稂莠不齊,薰蕕同器;政府患國會權重,非劫以暴力,視為魚肉;即濟以詐術,弄為傀儡。政治無清明之望,國家無鞏固之時,且大亂易作,不可收拾。

1924年9月年9月24日,孫中山撰寫〈制訂建國大綱宣言〉,以民初臨時約法之失敗,並將其失敗歸咎於臨時約法制定內容不良,反而使得民初政治家以及知識份子,進入一股老學究般的制定憲法草案之競賽,而非務實推動民主實踐,因此孫中山重申訓政之意義,表示:「蓋不經軍政時代,則反革命之勢力無繇掃蕩。而革命之主義亦無由宣傳於羣眾,以得其同情與信仰。不經訓政時代,則大多數之人民久經束縛,雖驟被解放,初不瞭知其活動之方式,非墨守其放棄責任之故習,即為人利用陷於反革命而不自知。前者之大病。在革命之破壞不能了徹;後者之大病,在革命之建設不能進行。辛亥之役,汲汲於制定臨時約法,以為可以奠民國之基礎,而不知乃適得其反。論者見臨時約法施行之後,不能有益於民國,甚至并臨時約法之本身效力,亦已消失無餘,則紛紛然議臨時約法之未善,且斤斤然從事於憲法之制定,以為藉此可以救臨時約法之窮。曾不知癥結所在,非由於臨時約法之未善,乃由於未經軍政、訓政兩時期,而即入於憲政。試觀元年臨時約法頒布以後,反革命之勢力,不惟不因以消滅,反得憑藉之以肆其惡,終且取臨時約法而毀之。而大多數人民對於臨時約法,初未曾計及其於本身利害何若?聞有毀法者不加怒,聞有護法者亦不加喜。可知未經軍政、訓政兩時期,臨時約法決不能發生效力。』

而後續內文中,對於〈建國大綱〉之內容進行說明,表示:『其在第八條至第十八條標明訓政時期之宗旨,務指導人民從事於革命建設之進行。先以縣為自治之單位,於一縣之內,努力於除舊布新,以深植人民權力之基本,然後擴而充之,以及於省。如是則所謂自治,始為真正之人民自治,異於偽託自治之名,以行其割據之實者。而地方自治已成,則國家組織始臻完密,人民亦可本其地方上之政治訓練以與聞國政矣。其在第十九條以下,則由訓政遞嬗於憲政所必備之條件與程序。』

以上為針對訓政之說明,其理論是透過地方自治為基礎,作為人民訓練實行民主政治之基礎,並且籌備地方上民政機關之組織,並且若能依據建國大綱實行地方自治型的民主,就如同孫中山所說:「儻能依建國大綱以行,則軍政時代已能肅清反側。訓政時代,已能扶植民治。雖無憲政之名,而人民所得權利與幸福,已非藉口憲法而行專政者所可同日而語。且由此以至憲政時期,所歷者皆為坦途,無顛蹶之慮...」,革命政府就能夠避免受到過度之批評,並能獲得民眾之政治信任。

南京國民政府訓政實行歷史*


1928年10月3日中國國民黨中央政治會議第172次常會通過公布「訓政綱領」;同年10月8日公布《國民政府組織法》;同年10月8日公布《國民政府組織法》;1930年12月12月19日,中國國民黨中常會通過「國民會議代表選舉法」,並責由國民政府於1931年1月1日公布,1931年1月20日據以另頒施行法;1931年4月2日中常會再通過「國民會議組織法」,並責成國民政府於1931年4月24日公布;1931年5月4日訂定議事規則。

為了於1931年5月5日招開國民會議,以由各省市職業團體(包括農會、工會、商會及實業團體、教育會國立大學教育部立案之大學及自由職業團體、中國國民黨等五類)、蒙古、西藏及華僑選出者(520人)為民選代表,中國國民黨的執、監委及國府委員84人為當然代表,中國國民黨候補執、監委、國府各院部長和委員長等50人為列席代表,及主席團「特許列席」的人員計68人。1931年5月12日國民會議通過「中華民國訓政時期約法」,同年6月1日由國民政府公布。該會議於同年5月18日結束。

而先總統蔣公在5月17日國民會議上對於代表演講表示,訓政有六要事:一、遵守約法,養成守法精神;二、專注民生,改善農工之生產自享;三、廢除不平等條約,恢復國際地位;四、推動基本教育;五、改善地方秩序,整肅盜匪;六、完成籌備地方自治。

對於訓政之修正

1948年第一屆行憲後立法委員選舉投票場景

訓政之產生有其歷史背景,然現在中國之困境,不在於缺乏民主知識,畢竟現在網路知識以及現代基礎教育普及化;亦不是欠缺完整之憲法,畢竟我們已經有1946年國民大會代表制定之《中華民國憲法》,而是欠缺對於憲法之實踐,以及在對於政治上評判帶有憲法意識去看待。

而根據上述訓政孫中山的解釋,訓政目的還是要讓人民透過實踐過程中,掌握民主真義,而非藉口民主會造成混亂,人民對於民主知識不足,而竊奪人民在民主國家享有之地位,就如同先總統 蔣公所說:「我個人的意見,以為促成憲政和實施訓政,不但不相妨害,而且是相需相成,我以為訓政工作,不僅在訓政時期要積極進行,而憲政也不一定要訓政完全結束之日才開始,這是從 總理遺教的精神中間大家都能體會得出來的。換言之,早日實施憲政,正是我們革命的目的,並不違反本黨的政策,同時也唯有真正努力於訓練人民的工作,纔足以確實奠立我們憲治的基礎。所以我們一方面要求實施憲政,一方面要在憲法頒佈以後,繼續進行訓政未完的工作。」

更進一步言,蔣公表示:「將來雖在憲法頒佈以後,我們還是不能放棄訓政的工作,我認為訓政並非一定要中國國民黨來擔當,而是熱心國事的人士,共同應有的義務,我認為訓政的意義,不僅是政府訓練人民,還得要人民訓練自己,並且由各級民意機關,來監督政府,和訓練政府。各級民意機關設立以後,他的地位一方面是代表人民,表達民意;一方面是監督政府,亦即是訓練政府。政府和民意機關,並不是對立的, 總理說「政治是管理眾人之事」,在民意機關的分子,今天在議會,明天可以在政府擔當工作,而且尤其在地方基層,每一個人民代表,同時在民意機關,同時要實際參加地方公共事業,所以互信互尊的態度,應當培養,休戚共同的關係,應當認定,提攜共進的習慣,應當養成。」

先總統  蔣公對國家重光後所應有的態度時更進一步說:「一俟中國大陸解脫共產暴政之羈絆,中國將遵循民主憲政的道路而前進,不論在何種情形之下,中國將不致恢復過去軍政或訓政的制度,關於這一點,可以從臺灣獲得證明。臺灣儘管處於困難與緊急情勢之下,中華民國政府在發展行憲的民主政治一事上,已著有建樹。」

一般人對於訓政,多誤會為專制黨國產物,然經歷史反思,我們明白訓政實質意義是要完成地方自治。而地方自治的正確涵義為地方當依國家法律與當地之地方法,實際管理當地應管之事,而非管理地方所有的事,此乃均權的真正含意。在中國的憲政過程,我們變成有了憲法,然而地方自治卻尚未完成,所以訓政實與憲政合一,變成在憲政基礎上,完成地方自治。

因此,將來中國走向民主政治,首先應該先恢復《中華民國憲法》,並宣傳讓人民知悉人民在憲法上所原本應有作為國民之權利與義務,由香港、澳門首先依其當地法律先進行全面普選。大陸則根據各地戶口,建設成果擇區分多期實施地方自治。主要的工作是解除城市居民移轉戶籍之枷鎖,確立實際人口數以及印製選票,辦理鄉、鎮、市、區之地方不受舊有如中共資格審查之普遍選舉,分期擴張至全國,此為對於訓政之現代化改良,最好的例子便是1950年開始的臺灣省花蓮縣的地方自治選舉。